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  1945年10月24日,《联合国宪章》开始生效,联合国正式宣告成立。此后,10月24日被定名为“联合国日”(UN Day)。今年的这一天,联合国将隆重庆祝它的50周年。
    
联合国这个地球上最大的国际组织,在世界风云变幻的汪洋大海中,虽然已经颠簸了50年,但国际社会对其功过的评价,却仍然众说纷纭。人们为它近几年来在柬埔寨、科威特的成就而欢呼,但也为它在索马里、波黑地区的失误而懊丧。德国《世界报》今年5月5日的评论,说联合国不过是一位“穿着新衣的皇帝”。英国1993年9月2日《卫报》文章,甚至预言联合国“行将消亡”。但更多的人则在期望:联合国将成为“冷战后时代”的“救世主”。
    
80年代末期以来,世界格局发生巨大变化,建立在雅尔塔体制基础上的两极体系已经崩溃。世界正在向多极化演进。但冷战后时代新格局的“坐标”,还不能说已经最后确立起来了。因此,联合国作为当代国际社会的一个缩影,其地位与作用仍是一个很值得研究的问题。
一、联合国是世界大战的产儿
    
在对国际组织的研究中,不难发现:世界上两个最大的国际组织,是经由人类历史上两次相隔不久的最大战争产生的。第一次世界大战后,成立了国际联盟;第二次世界大战行将结束时创立了联合国①]。国际联盟不幸夭亡,而联合国则迄今依然健在!第二次世界大战,先后有20亿以上的人口(约占当时全球人口总数的80%)卷入了战争,至少有6千万人死于战祸。尤为震惊的是:平民的死亡数超过了阵亡军人,而且,其中竟有数百万人惨死于种族灭绝性的大屠杀。联合国是在人类的血泊中和哀鸿遍野的废墟上孕育和建立起来的!联合国的诞生,是人类战胜法西斯的第一重大成果!
    
在战后创建一个国际组织的主张,早在第二次世界大战的中期就已经萌芽了。1941年的《伦敦宣言》和《大西洋宪章》,1942年的26国《联合国家宣言》,1943年的美、苏、中、英四国《普遍安全宣言》,都为建立这个新的国际组织提供了思想准备,以期把反法西斯战争中的合作关系,继续贯彻到战后的组织中去。而1944年的敦巴顿橡树园会议和1945年的雅尔塔会议,则为联合国勾勒出了具体的蓝图,并为其诞生进一步铺平了道路。
    
联合国宪章的缔结者们,总结人类历史教训,期望通过战后的组织合作实现如下理想。
    
第一个理想:战后的世界秩序,应该是以“集体安全制度”维持和平。几个世纪以来,在“以强凌弱”的国际社会里,某些国家,特别是某些强国,惯于以战争作为推行国家政策的工具,动辄诉诸武力,进行侵略,甚至酿成国际战争。为了保全后代人不再遭受大战的蹂躏,宪章把“维持国际和平与安全”作为联合国的首要宗旨载入了第一条。同时在第二条进一步确立了下述原则:各会员国在其国际关系上,不得以武力相威胁或使用武力来侵害他国之领土完整或政治独立;并应以和平方法解决其国际争端。尤其突出的是:宪章还以整个第六章和第七章的19个条文,对和平解决国际争端与制止侵略的具体办法分别作了详细规定。
    
第二个理想:战后的国际关系,应该是在一个“国际大家庭”里各国都具有平等的地位。世界大战的硝烟炮火把数以千计的繁华城市化为废墟,也使一个个国家丧失主权,沦亡覆没。如果要想在战后建立一个人们所向往的“和睦”(live together in peace)而善邻as good neighbours)的国际社会,那么这个社会就必须首先是一个平等的社会。只有在国际上消除了以大压小的不平等现象,才有可能真正维持住国际和平与安全。因此,联合国的奠基人,将各会员国主权平等作为联合国的第一项原则写进了宪章。同时宪章还在另一原则中规定,联合国不得干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。这些规定既包含保障中小国家权利的意旨,也具有约束联合国本身行动的作用。②]这是国际法上的一大历史进步。
    
第三个理想:建立一个“大国协调一致”并具有执行能力的安理会。国联瓦解后给人们留下的教训是:由于国联大会与行政院的职权没有明显区分,决策制度僵化,因而使它缺乏一个强有力的决策和执行中心,没有制止侵略的实际能力。有鉴于此,联合国在决策程序上确立了有名的“五大国一致原则”(即“否决权”)。此外,宪章还在第25条规定:会员国“同意”接受安理会依上述程序所作之决议的约束。这就更加强化了安理会执行其决议的法定能力。如果把宪章第23条(规定中、法、苏[俄]、英、美为安理会常任理事国)、第27条(规定常任理事国对一切实质事项之决议享有否决权)和第108—110条(规定常任理事国对宪章本身之生效和宪章生效后之修正案均享有否决权)第三组条文联系起来分析,即可得出结论:宪章不仅要求在一切重要决策事项上,需有五大国的高度一致才能生效,而且自始至终,还赋予五大国彻底保护这种否决权的权力。可见,这三组条文是相互为用的:第23条规定否决权的主体,第27条是否决权的核心条款,第108—110条则是上述两条的保护条款。它们像一台钢筋三脚架,全力支撑着这个对维持国际和平与安全负有“主要责任”的安理会。
    
第四个理想:把国际上的和平与安全问题以及经济与社会问题,“都集中在一个屋顶之下”。经济和社会问题,往往是引发严重政治危机的导火线。国家之间的许多战争,包括两次世界大战在内,其深层原因都是与经济社会问题联系在一起的。在橡树园会议的一次指导委员会上曾经专门就新国际组织在经济和社会领域的任务问题进行过谈判。当时苏联的观点,特别强调安全问题,而英美代表则主张把国际关系的一切领域都集中在一个屋顶之下③]。经讨论,会议同意建立一个经社理事会,但它只能提出协调建议而不应有执行权,它也不设常任理事国。当时的中国代表团在第二阶段会议上还提出,应把经社理事会的活动扩大到教育、文化等方面的合作。为了促进全球人民经济及社会的进步,宪章正式把“促成国际合作,以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题,且不分种族、性别、语言或宗教,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”,作为联合国的一项重要宗旨。
二、联合国为世界赢得了半个世纪的和平与发展
    
今年5月11日,联合国大会经过24天的艰难讨论和幕后谈判,终于作出决定:无限期延长已签署25年的《不扩散核武器条约》。这意味着,只有美、俄、英、法、中五个核大国能合法拥有核武器的国际制度,将永久持续下去。虽然无核国家,特别是已接近能生产这种武器的国家,由于被迫放弃这种武器而感到困惑不安,但是总的看来,所有各方,对这项已有178个签字国的条约有可能阻止人类最致命的原子武器的扩散,均抱有不同程度的希望。
    
地球上第一颗原子弹是1945年6月16日在美国新墨西哥州的荒漠上试验的。接着,8月6日,美国首次在日本广岛市投下了第一颗原子弹。该市90%的建筑物被摧毁,8万余人在原子弹爆炸时死亡,其后,继续丧生于核福射的又有12万多人。直到目前,据欧美一些战略研究机构的测算和估计,美俄英法等国的核武库中,已经拥有可把地球摧毁几千次的核弹头。如果按世界人口平均计算,每人要分担3吨TNT当量的核毁灭能量。人类在渴望和平!
    
联合国成立后,虽然地区冲突频繁,局部战争不止,但是,在联合国体制下,第三次世界大战没有发生。从这个角度说,联合国帮人类带来了半个世纪的和平!虽然幸免于大战的原因是多方面的,但是联合国功不可没。它是一个进行多边外交和沟通关系的重要场所,也是一个伸张正义与呼吁和平的重要讲坛!自其成立以来,曾就这方面作出过一系列决议,谴责各种战争宣传,规定各国不得违反宪章使用武力,一再重申侵略为最严重的国际罪行。1965年通过了不干涉内政及保护国家独立与主权之宣言;1970年通过了各国建立友好关系及合作之国际法原则宣言;1974年制定了“侵略定义”。在中东的阿以冲突、巴勒斯坦问题、苏伊士危机中,在塞浦路斯的希腊族与土耳其族之间的长期矛盾中,在印巴次大陆的克什米尔争端中,以及在非洲甚至在欧美地区的一系列问题中,都有联合国的影子存在,并发挥了显著的作用。特别是进入80年代下半期之后,在安理会五常任理事国的关系出现微妙变化的情况下,联合国先后促成了两伊战争的结束;加速了纳米比亚的独立;基本上解决了柬埔寨的问题;在海湾危机中,制止了伊拉克的侵略,恢复了科威特的主权。
    
联合国所推动的非殖民化运动的迅速进展,是史无前列的。1960年,联大通过了一个43国提案《关于给予殖民地国家和人民独立的宣言》,这一年即有17个新独立的亚非国家加入联合国。翌年,联大建立了一个“非殖民化委员会”,就《宣言》的进展与范围提出建议。从60年代初到70年代末,共有近60个新独立的国家加入了联合国。迄今,已经挣脱殖民枷锁而获民族独立的国家已在100个以上,从而整个地改变了世界地理政治的形势。联合国曾宣布90年代为“根除殖民主义国际十年”,旨在促使全世界在进入2000年时,不再有殖民主义存在。人类历史已经到了非殖民化运动取得最后胜利的时刻。
    
联合国及其众多的专门机构,在战后半个世纪中,为经济、社会及文化领域作出了贡献。上至外层空间,下至海床洋底,包括人类生活的许多方面——关税贸易、货币金融、开发援助、工农业发展、环境保护、技术合作、文教、卫生、资源利用、气象水利、知识产权、海陆空通讯运输、人权、人口、劳工、妇女、儿童、老年等——都有联合国及其专门机构在进行活动。联合国的大部分机构和3/5以上的人力都在为发展问题而工作。联合国开支的2/3也是为发展事业而消耗的。进入90年代之后,世界难民问题日趋严重。非洲有近500万难民,泰柬边界的柬埔寨难民和阿富汗涌入伊朗和巴基斯坦的难民,都分别要以10万和百万来计算。联合国难民署,为这些难民作了许多协调和安置的工作。
    
从大战废墟上建立起来的联合国,很重视国际法的发展。国际组织,是现代国际生活中促成各主权国家进行国际合作的一种有效的法律形式。因此,国际组织的发展,就是国际法本身的一种发展。已有185个会员国参加的联合国,是当代国际组织的一种最高、最具普遍性的类型,是目前国际社会成千上万国际组织的协调中心,它对国际法的影响是至深且远的。宪章序文郑重申称“尊重条约与国际法其他渊源而起之义务,久而不懈”。联合国基本文件、联合国国际法院判例、联合国大会决议,以及联合国几十年来的重要国际实践,都对现代国际法的发展,起了很大的推动作用。
    
《联合国宪章》,是一项对全球一切国家产生普遍影响的最大公约,是现代国际法最重要的渊源。它所规定的各项基本原则,被认为具有“国际社会全体接受并公认为不许损抑”的强行法(jus cogens)性质。国际法编纂,由来已久,但真正系统而有效的编纂,则是从联合国开始的。50年来,经联合国国际法委员会完成起草任务的主要法律草案,已接近30项。此外,联大第六委员会、外空委员会、人权委员会、国际贸易法委员会、以及各有关专门机构、特设委员会、专门外交会议等,也发起和起草了许多公约。如现行有名的《外交关系公约》、《海洋法公约》、《条约法公约》、《不扩散核武器条约》和外层空间的多项条约,都是与联合国大量的工作分不开的。联合国对战争法的发展以及裁减军备方面,也作出了许多成绩。战后,根据纽伦堡和远东两个《国际军事法庭宪章》与公认的国际法原则,对第二次世界大战的首要战犯进行了正义审判,这是国际法历史上的伟大创举。1946年12月11日,联合国大会又以第95(1)号决议一致确认了国际军事法庭宪章中所包括的各项国际法原则。
三、联合国的困境
    
冷战中,东西两大阵营的势力范围是雅尔塔体制划定的。在两极格局下,凡是两个阵营的内部事件联合国不大可能过问;而在涉及阵营之间的利益冲突事件,联合国在两个超级大国的夹缝中也势必很难有所作为。只有在那些尚未发生两极正面冲突的场合,联合国才有可能发挥有限的作用。雅尔塔体制崩溃后,摆脱了冷战桎梏的联合国曾为世界将出现政治经济合作的良好前景而充满希望。但新旧格局的转换带来了力量对比的失衡,导致原先被阵营势力掩盖的许多矛盾逐渐激化。过去受制于雅尔塔体制的国家现在有了较大的行动空间,世界舞台上的各种力量开始重新组合。地区矛盾,民族冲突,宗教纠纷,边界问题,各种经济、贸易、环境问题,接踵而至,不断发生。1993年9月19日,驻联合国的一位记者报道:“冷战结束后,混乱中的世界就开始给联合国打紧急电话,要求救济援助,要求派遣调解人,要求建立和平部队。”在新的条件下,联合国既面临难得的机遇,但也迎来了巨大的挑战!
    
(一)维持和平行动 曾经有人把维持和平行动(维和行动,PKO)列为第6.5章。就是说,它既不是宪章第6章的和平解决争端,也不是第7章的武力措施。它是联合国在其国际实践中的一种反逐步升级的手段(an antiescalation device)。
    
联合国,从1948年6月为阿以冲突而建立的停战监督组织开始,至今,已采取了近30次较大的维和行动。这支在欧、亚、非和中近东执行过许多次半军事任务的维持和平部队,起到了减轻和遏制冲突局势的“冷却”作用,于1988年获得了诺贝尔和平奖。
    
值得注意的是,从80年代末期以来,维和行动处于一种急剧升温状态,无论在次数、规模、兵源、职能、行动范围等方面,都有很大扩展。几年内,陆续组成了阿富汗和巴基斯坦斡旋团、两伊军事观察团、驻安哥拉核查团、纳米比亚援助团、核查海地选举观察团、伊科观察团等十几次维和行动,有的至今还在执行任务。其中,包括安理会于1992年分别决定在柬埔寨和前南斯拉夫地区进行的以及于1993年决定在索马里进行的几次较大的行动。联合国秘书长加利,在1992年上半年所作的特别报告《和平纲领》(An Agenda for Peace)中,雄心勃勃,除提出要加强传统的预防性外交(PreventiveDiplomacy)、维持和平(Peacekeeping)之外,还提出了要加强建立和平(Peacemaking)与缔造和平(Peace-building)的新概念④]。
    
如果说,联合国在柬埔寨的行动已经比较顺利地结束的话,那么它在四分五裂的前南斯拉夫地区所进行的维和行动,则还远远没有走到打句号的地方。现在,国际舆论所关注的问题主要是:为什么维和部队常遭到冲突地区有关主权国家的强烈抵制?它们两方之间到底应该是一种什么关系?维和部队的兵源、财源、安全等方面的问题,为何日趋严重?到底联合国在全球充当武装警察的潜力有多大?目前,人们对维和行动,似乎又从前几年的热切期望中回到了较为冷静和沉思的状态。1994年9月24日法国《世界报》的文章,把这一转折现象称为“现实主义”的萌芽。鉴于在索马里、前南斯拉夫等地区所产生的困境,人们对联合国消除冷战后冲突的能力的估计,逐渐降低了。近几年来,地区冲突越来越带有“国内性”,以1992年发生的30场冲突为例,就有29场爆发于一国之内。不少人认为,在这种情况下,联合国除了进行人道主义救援外,最好是只在冲突各方准备同“蓝盔部队”合作时,才采取较为常规的维和行动。有人说,联合国很难有“强制”实现和平的权能,各会员国也尚无这样做的意愿。联合国应该半是救护车,半是和平警察。
    
(二)南北问题 宪章在其序文中宣告:决心“促成全球人民经济及社会之进展”。联合国,从1961年起连续经过三个“发展10年”,取得了不可忽视的成绩。虽然第一个发展10年的目标收效甚小,但其第二个和第三个发展10年,在经济发展、南北对话及南南合作等方面,均已较为广泛、深入,并制定了在世界范围内建立新国际经济秩序的《宣言》和《行动纲领》。然而,使人丧气的是,宣言和纲领虽已通过21年,但新的经济秩序却仍然难于真正建立起来。发展中国家经济日益恶化,南北差距不是缩小,而是在不断加大。许多亚非拉国家,特别是在非洲地区,长期处于极其贫困的状态,不断受着饥饿的威胁。自1981年第一次最不发达国家问题会议以来,这些国家的经济问题更加恶化,人均生产总值严重下降,它们的队伍已由80年代的31个增加到了1993年的47个。这意味着,平均每年有一个发展中国家沦为最不发达国家。据1990年的文件披露,这些国家的债务已高达700亿美元,每年仅付利息就需40多亿美元,几乎占这些国家收入的30%。此外,世界环境问题日益严重,人口持续增长,恐怖主义盛行,毒品泛滥,沙漠化有增无已。到2000年,这个有限的地球,将需要养活60亿以上的男男女女。这又将进一步加剧粮食、供水、住房、交通、医疗、卫生以及教育等方面的恶性循环。这些问题不解决,既要威胁南方,也会威胁北方!
    
(三)财政危机 联合国,从其诞生之日起,就面临一个难题:要活动,就需要经费,可是它却缺少一个自己的钱袋。联合国的财政危机并非今日始。
    
联合国随其活动范围的扩大,其正常预算的行政费用,已由建立初期的每年两千万美元上升到了1993—1995两年期的每年15亿美元。而近几年来,联合国维和行动所需的(特别)开支,则几倍于行政费用。据报道,1993年一年的维和费用,即达36亿美元。但是,截止到今年4月15日,各会员国共拖欠未缴的正常预算摊款达10亿美元,未缴的维和摊款达21亿美元。其中,以美国拖欠最多,俄罗斯次之。加利秘书长前两年在莫斯科访问时,曾经抱怨说:世人对联合国提出过高要求,但又不肯解囊!联合国已濒于无偿付能力的边缘。
    
联合国会员国拖欠摊款的理由是多方面的:有的是由于经济困难,无力缴付;有的则是基于本国外交政策利益的需要而拒绝付款。属于前者的虽然居多,但是款项数额不大,不足以构成危机;属于后者的虽然较少,但款项数额很大,是引发财政困难的主要原因。综上可见:联合国财政困难问题,并不是一个纯支付的技术性或经济性问题,而是一个反映有关会员国政治意愿的复杂问题。例如,前苏联和阿拉伯国家,曾不同意承担“联合国紧急部队”(UNEF)的费用,认为应由侵略者承担侵略的后果。又如前苏联、法国、比利时,各从不同角度,基于不同政治原因,拒不支付联合国驻刚果部队ONUC)的费用。80年代中期以来,美国曾以联合国行政效率低、有损美国利益及预算问题的表决制度不合理等为理由,长期拖欠会费。美国国会曾通过立法施加压力,表示除非在所有预算问题上实行加权表决,否则,要将其每年分摊的会费,从原来占总预算的25%削减到20%⑤]。
    
联合国的财政困难,已经成为痼疾,虽然经过长期讨论和协调,问题仍然未能解决,使联合国一直处于危机之中。最近,秘书长宣称:联合国财政已近于“枯竭状态”。 
    
(四)改革问题 联合国这个巨人,经过50年的发育成长,已经“大腹便便”:机构臃肿,预算急剧膨胀,人浮于事,工作效率不高。为了加强其效力与作用,联合国必须进行改革。自60年代以来,联合国会员国迅速增加,来自会员国的改革呼吁日渐增多。尤其80年代中期的财政危机加剧,进一步促使联合国加强了包括经社系统在内的改革力度,但成效并不明显。第五任(德奎利亚尔)和第六任(加利)秘书长,曾分别就改组秘书处、加强维和行动等方面采取了部分措施。1992年初在新形势下,安理会成员国举行了联合国建立后的首次首脑会议,对加强和改进联合国工作的问题甚为重视。特别是最近两年来,关于安理会的改组与扩大,已成了改革的一个焦点,且其难度最大。因为无论是限制否决权还是增加理事国的问题,均将涉及修改宪章的复杂程序。这会牵动各国(特别是大国)在国际权力平衡与分配方面的每一根神经。这方面的任何变动都将意味着是对国际权力结构的改造。现已握有否决权的常任理事国,对此均在不同程度上持谨慎态度。中国外长曾在第47届联大发言指出:联合国的改革,应体现出民主、公正、客观合理、平衡有效的基本原则,应服从于促进建立和平、稳定、公正、合理的国际新秩序这个大目标。这样才有可能得到世界的广泛理解和支持。
    
近年来,有意于安理会常任理事国席位的会员国主要来自两方面:一是属于经济大国的德国和日本,一是属于发展中国家的印度、埃及与巴西等国。1994年9月5日,日本外务省曾提出一个新方案:在日、德两国成为常任理事国的前提下,将非常任理事国的席位增加到13—18个;在非常任理事国中,以三个席位分别分配给亚洲的印度与印度尼西亚、非洲的埃及与尼日利亚、拉丁美洲的巴西与阿根廷,使之成为固定成员,分别按地区实行轮换制。这一方案很有意思,实际上就是:除增补德日为常任理事国外,再增补三个无否决权的半常任理事国席位,由亚非拉国家各占一个。“醉翁之意不在酒”,而在于:作为战后的两个经济大国,愿意以政治大国的地位参与国际事务。这一意愿,在不同程度上,正受到各国、特别是在二次大战中曾遭到侵略与摧残的国家的关注,引起了各种讨论。最近,德国人民反对新纳粹暗流的舆论在加强,日本国内也曾发起一个敦促国会明确通过“不战”决议以示忏悔的运动。这些,对德日(特别是日本)能否争取世界舆论的谅解方面,无疑将产生重要影响。
四、简短的结语
    
联合国,在崎岖不平的道路上,已经走过了整整半个世纪。它带着已有的成就,怀着人类的希望,也背着沉重的包袱,正奔向21世纪!瞻望未来,既有机遇,也有挑战,联合国任重而道远!
    
国际社会,正处于向多极格局演变的时期。在21世纪新的形势下,一个成功的联合国,将有助于国际新秩序的建立,一个失败的联合国,将给国际社会造成新的困惑和问题。
    
宪章所载的宗旨和原则,是全世界爱好和平的国家,基于“今代人类两度身历惨不堪言之战祸”的沉痛教训而作出的庄严宣告,是联合国经久不衰的源泉。在行将进入21世纪的时候,联合国,如前所述,必须作好迎接挑战的充分准备,积弊必须革除,任务必须调整,但联合国的宗旨和原则必须坚持,它仍然富有强大的生命力!如果不能维持国际和平与安全,联合国的效力从何谈起?如果不能促进国际经济与社会的发展,联合国的作用又何从谈起?会员国主权平等,国家之间需要发展各种友好关系,相互尊重,平等来往。在21世纪的联合国辞典里,不应再有“强权政治”这个辞。在联合国范围内,应该充满合作与协商的精神!
    
冷战终结,有助于防止新的世界大战,但国际社会仍不安宁。一个不安宁的社会,使联合国不堪重负!联合国在摩加迪沙和萨拉热窝等火药库遭遇的挫折,向人们启示:地区冲突,特别是民族、宗教冲突,很少有可能用外部武力高压的方法来作出最终解决。而且真正能供联合国使用的兵源、武器和钱袋都是很有限的。联合国只能干自己力所能及的事情!人们深信:21世纪的联合国将由某些理想主义步入一条更为现实与创新的道路。
    
如前所述,国际组织是一种国际合作的有效的法律形式。联合国会员国,应依宪章享有权利,并应“信守”(to fulfil in good faith)宪章所赋予的义务。特别是大国和强国能否信守宪章义务,乃是联合国存在的重要前提。21世纪的联合国,将引颈踮足,期望它的会员国:将不会滥用联合国之名而行己国利益之实,而将一秉善意,履行其依宪章所担负之义务
    
联合国是人类智慧的结晶。正如联合国需要一个支持它的国际社会一样,21世纪的国际社会,将更需要一个能正确运用人类智慧的联合国。


    注释:
    
① 参见梁西著《国际组织法》,武汉大学出版社1993年版,第37—44页。
    
② 参见L.M.Goodrich,Charter of United Nations:Commentary and Documents,1969 Article 2.
    
③ 见瓦·米·别列日柯夫《外交风云录》,李金田译,世界知识出版社1981年版,第272—276页。
    
④ 见Boutros Boutros-Ghali,An Agenda for Peace,1992,PP.1134.
    
⑤ 参见李铁城主编《联合国的历程》,北京语言学院出版社1993年版,第483页。

 

本文原载《武汉大学学报》(哲社版)1995年第5期



 
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