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  一般国际法上通行的和平解决争端方法,不仅没有因国际组织的兴起而消失,反而获得了新的生机和动力。国际组织不仅使这些方法的适用更加系统、更加经常和更加有效,而且国际组织本身已经成为现代国际法中的一个崭新的、利用率最高的和最有潜力的和平解决国际争端手段。国际组织尽管采用这些传统的和平解决方法,但是已经大大加强了这些方法和改善了它们的运作环境。本文仅以国际组织对和平解决国际争端的法律方法的发展作以说明。
一、国际组织对国际司法程序的发展
  
(一)国际组织为常设国际司法机关提供了赖以存在的组织基础。国际组织与常设国际司法机关息息相关。
    
第一,从历史角度来看,试图在纯国家间基础上建立常设国际司法机关的所有尝试都以失败而告终。从莱茵河委员会到现在各种专门性国际组织,从美洲国家组织到欧洲联盟,从国际联盟到联合国,几乎任何常设性国际司法机关(包括国际行政法庭)都是在某个国际组织主持下成立的并在组织方面得到了该国际组织的支持。即便欧洲人权法院,尽管严格地说它不是任何国际组织的一个机关, 但是它与欧洲委员会(the Council of Europe)也有着十分明显的联系; 在欧洲人权法院法官的选举和监督判决的执行方面,欧洲委员会有关机关的作用,举足轻重。
    
第二,常设国际司法机关与有关国际组织所交办的案件具有密切联系。通常,它们不能违背母组织的宗旨和超出母组织的权限。尽管联合国国际法院具有较为广泛的管辖权,但是,它不仅离不开联合国这个国际社会的政治组织的支持,而且其活动不得违背维持国际和平与安全的联合国宗旨。其他国际司法机关,相比较而言,只有有限的管辖权。
    
第三,常设国际司法机关判决的执行,也依靠国际组织。例如,《联合国宪章》第94条第2款规定, 如一国不执行国际法院所作出的判决,安理会有责任采取必要措施以执行判决。《欧洲人权公约》第54条规定,欧洲委员会部长委员会监督执行欧洲人权法院所作出的判决。
    
因此,无论在组织方面还是在实质方面,国际实践表明,常设国际司法机关与国际组织之间存在着密切联系。
  
(二)国际组织为国际司法机关提供了制约因素
    
尽管国际组织为国际司法机关提供了客观基础,但是利用国际司法机关解决国际组织内争端还必须考虑下列因素:
    
第一,在国际组织中,必须存在各种关系赖以遵循的各种明确具体的法律规则。在诸如欧洲联盟之类的在一定领域享有广泛权力的国际组织中,国际司法机关可以监督该组织的活动。尽管国际司法机关对国际海底管理局所管理的国际海底开发制度也将具有极为重要的意义,但是对于其他绝大多数国际经济组织来说,效法欧洲联盟和国际海底管理局并不现实,因为它们所管理的国际经济法规则不仅不如这两个国际组织的规则明确具体,而且处于不断变化之中。
    
第二,国际司法机关解决国际组织内争端的能力与争端的类型具有密切关系。在解决国际组织与私人的争端方面,设立国际司法机关是比较普遍的。例如,国际行政法庭、欧洲联盟法院和国际海洋法法院(特别分庭和海底争端分庭)等。因为,一旦权利被赋予私人,就必须配备维护私人权利的司法手段。但是,对于国际组织与国家之间的争端或者国际组织成员国相互之间的争端,诉诸国际司法机关的可能性将取决于有关国家愿意并能够承受对其主权限制的程度。因此,《联合国宪章》不能使国际法院管辖权具有强制性,而只能授权联合国有关机关向争端当事国建议采用国际法院解决其争端。迄今为止,在政治性国际组织中,设立具有强制管辖权的国际司法机关仍然是不现实的。在某些一体化程度较高的超国家性组织(如欧洲联盟)中,已经在国际条约基础上建立了具有强制管辖权的国际司法机关。因为,在这些超国家性组织中,不仅存在内在的和谐一致和同质性,而且各机构享有广泛的实质权力,这些就需要通过内在司法手段监督法律的实施。
    
第三,国际组织的规模及在与成员国关系方面国际组织的地位,也与司法程序的使用有重大关系。在国际组织成员国相互之间发生争端时,如认为国际组织的职责优先于成员国的职责,原则上,在该项争端提交有关国际司法机关之前,国际组织有关机构有权干预,例如,根据《欧洲联盟条约》第170条,欧洲联盟执行委员会具有此种权力。
    
第四,国际组织内所需要的组织法方面的内在平衡,也与国际司法机关的使用具有重大关系。在国际组织各机构之间发生权限冲突时,哪个机关有权对国际组织的组织章程作出最终的权威解释?据认为,绝大多数国际组织成员国不愿给予国际司法机关在这方面的最终发言权。只有欧洲联盟是例外,在欧洲联盟中,在解释欧洲联盟组织章程方面,欧洲联盟法院享有排他性的权力。而在其他国际组织中,尤其在联合国及其专门机构中,原则上,国际法院只有在应有关机关的请求时才可以发表咨询意见,而且这种咨询意见一般没有法律拘束力。相反,多数国际组织效仿世界银行和国际货币基金组织的作法:赋予全体成员国组成的决策机关解决与其基本法的解释有关的争端的最终权力。一位著名国际组织法专家(注:Schermers,H.G.,International Institutional Law1980,Sijthoff & Noordhoff P667—668.)指出,之所以国际组织多采取这种作法,是因为决策机构在下列情况下比司法机关更适合于解决争端:首先,决策机关能寻求妥协方案。它们可以找到能为有关各方接受的方案。在法院,争端各国政府对薄公堂的结果通常是一方胜诉,另一方败诉。这样可能对争端各国造成伤害。其次,决策机关可以通过新途径解决问题。它们既不必限自己于法律条文的书面表达,也不必限自己于当事国的意图,更没有必要向后看。相反,它们可以创立新情势,并同时摈弃旧冲突。一般说来,决策机构更容易撤销特定条款而优先考虑本组织的宗旨。再次,法院是形式主义的。它们常常占用大量时间,阻止有关国家充分参与审议,使用严格的举证责任规则并对政治方面的理由考虑不够。决策机构通过相互磋商可以产生更好的效果。在其争端解决活动中,争端各方可以出席并充分参与拟订解决方案。最后,很多国际组织不愿外来机构作决定。其原因是或者这些外来机构是由不懂有关组织事务的人员组成的,或者他们不能采用加重投票方式(世界银行集团和国际货币基金组织属于此种情况。)
   
(三)国际组织改进和加强了国际司法程序
    
第一,加强了国际司法机关解决国家间争端的管辖权。联合国国际法院和欧洲联盟法院是现代国际司法机关(注:契墨斯认为,现代国际司法机关主要有:1.普遍性司法机关:联合国国际法院和联合国人权委员会;2.区域性司法机关:欧洲联盟法院、安地斯法院、欧洲人权公约各机构、美洲人权各机构、莱茵河航运中央委员会、其他河流委员会、比荷卢经济联盟法院、经济合作发展组织核能机构法庭、西欧联盟法庭、萨尔国际和解法庭(Tribunal of Intemational Composition in theSaar)、中美洲法院、石油输出国组织司法委员会、东非共同体共同市场法庭和东非上诉法院;3.国际行政法庭、联合国行政法庭、国际劳工组织行政法庭、国际复兴开发银行行政法庭和各区域性行政法庭。)中最有代表性、最有影响和最重要的司法机关。
    
众所周知,联合国在解决国家间争端时,安理会可以建议争端当事各方提请国际法院审理其争端。从法律上分析,安理会的此种建议并不能赋予国际法院对该争端的管辖权。因为国际法院只有在自愿管辖或协定管辖或任意强制管辖的基础上才能行使其管辖权。但是,从其实际影响来看,安理会建议所含有的政治压力,事实上推动争端当事各方“临时”自愿选择国际法院的管辖。
    
欧洲联盟法院的管辖权是成员国通过签署和批准欧洲联盟组织章程,一次性授予的,无需另订国际协定。非经条约的修改程序或者退出欧洲联盟,成员国不能撤回欧洲联盟法院的管辖权。而且,成员国对欧洲联盟法院的管辖权不得附加任何保留。因此,欧洲联盟法院一次性地取得了“永久”管辖权。与国际法院相比较,显然欧洲联盟法院的管辖权具有较高程度的强制性。当然,这种管辖权不具有国内法院管辖权那样的强制性,因为实质上它没有脱离主权国家的自愿与对等原则,只不过形式上的表现有所不同。毋庸置疑,上述作法大大加强了这些国际司法机关的管辖权。
    
第二,拓宽了国际司法程序的适用范围。
    
首先,在一定条件下,私人可以直接或间接诉诸国际司法程序。
    
早在一百多年前的莱茵河制度中, 《曼海姆公约 ( Mannheim Convention)》规定,个人作为引水员或受害者,可以对成员国法院有关莱茵河制度的判决向莱茵河中央委员会上诉。这被视为个人可以参与国际司法程序的第一个事件。迄今为止,在国际组织司法制度方面,个人享有诉权的其他两种颇具代表性的制度是:区域性人权公约所建立的个人申诉制度和欧洲联盟司法制度。
    
根据《欧洲人权公约》第25条规定,任何缔约国的个人,可以对已声明承认个人诉权的任一缔约国违反《欧洲人权公约》的行为,向欧洲人权委员会申诉。根据1990116签订的《欧洲人权公约》第9议定书,有权向欧洲人权法院提交案件者,不仅有缔约国和欧洲人权委员会,而且有个人、非政府组织或个别团体。《美洲人权公约》授权美洲人权委员会直接受理个人申诉,而《非洲人权和人民权利宪章》授权非洲人权和民族权委员会以过半数决定审议个人申诉。
    
欧洲联盟法院可以受理个人诉欧洲联盟机构、个人诉成员国和个人相互之诉。个人可以在三个方面直接或间接地向欧洲联盟法院起诉欧洲联盟机构和成员国。第一个方面是:任何自然人或法人,对于欧洲联盟机构(欧洲议会、理事会、执委会和欧洲中央银行,等等)对他而发的决定,或对于以规则或决定方式对另一人发的但对他直接和个别有关的决定,有权向欧洲联盟法院提起诉讼。欧洲联盟法院有权以越权、违反必要程序要件、违反欧洲联盟条约或与该条约的实施有关的任何法规、或以滥用权力为由,裁决所指控的决定无效。即,法院行使司法审查权。此外,任何自然人与法人还可以向欧洲联盟法院提出申诉,指控一欧洲联盟机构未向他发送除建议或意见外的任何法令。(注:《欧洲联盟条约》第二编五(在第五部分“共同体的机构”中)第5354节。)第二个方面是:欧洲联盟法院建立了欧洲联盟对个人承担侵权责任并进行赔偿的制度,即,如该法院证实存在明显违反保护个人法律的规则,欧洲联盟有关机构必须对受害者予以赔偿。第三个方面是间接对个人开放的初步裁决程序。即,欧洲联盟法院应成员国法院请求,对涉及欧洲联盟法问题作出裁决,该裁决具有法律拘束力。欧洲联盟法院的此种程序,不仅对欧洲联盟法进行权威性的统一解释,确保欧洲联盟法在成员国内的统一实施,并对欧盟机构和成员国的行为起补充性的司法审查作用,从而间接地保护了个人的权益。(注:有关欧洲联盟法院与国际法院的主要异同,详见曾令良:欧洲法院与国际法院之比较研究,载黄炳坤主编:《当代国际法》广角镜出版社有限公司198810月出版,第232—250页。)
    
其次,在一定条件下,国际组织可以直接或间接参加国际司法程序。
    
这主要体现在由国际组织活动引起的诉讼程序方面。虽然联合国和其他绝大多数国际组织仍然不能作为当事方直接或间接参与国际司法程序,但是欧洲联盟和国际海底管理局已经建立了针对本组织活动的诉讼程序。在这两个国际组织中,其机构享有法定的完备权力,因而对它们的活动进行司法控制就显得尤为必要。
    
在欧洲联盟中,欧盟法院可以在三种情况下受理欧盟其他机构为原告或被告的诉讼:第一种情况是私人或成员国或欧盟有关机构,既可以对欧盟主要机构法律文件的合法性向欧盟法院起诉,又可以对欧盟主要机构因为过错而没有通过有关文件或者没有根据裁定采取行动向欧盟法院起诉。第二种情况是,如前所述,私人可以向欧盟法院控告欧盟有关机构侵权因而要求赔偿损失。第三种情况是欧盟机构诉成员国,即:欧盟执行委员会如认为一成员国没有履行其根据欧盟条约或欧盟有关机构依照欧盟条约所制订的法律或规章所承担的义务,可以提出自己对该问题的意见;如该成员国被指控仍没有履行义务,欧盟执行委员会可以提请欧盟法院对该项指控作出裁决。上述诸种方法,在一定条件下,既可以对欧盟有关机构的行为进行一定的司法控制,又能够澄清欧盟法从而保证其正确适用。欧洲联盟的上述司法制度经受了时间的检验,它很可能代表了未来国际司法制度的某种雏形。(注:(法)丹尼尔·维格纳斯(Daniel Vignes):国际组织对国际公法的适用与发展的影响,载R.St.J. 麦克唐纳和D. M. 约翰斯顿编:《国际法结构与程序》(英文)1983年马蒂纳斯·利基霍夫出版公司出版,第809—856页。)
    
国际海底管理局,在国际海底开发方面,不仅享有控制或参与经济生产活动的权力,而且拥有排他的行政权或管辖权。为了有利于国际海底管理局的运转,除磋商程序外,海洋法公约还确立了诉诸国际海底法院的三种主要诉讼程序:一国对国际海底管理局行为或文件的合法性的诉讼;企业或法人对国际海底管理局拒绝履行合同义务的诉讼;国家或私人要求国际海底管理局对其活动造成损害责任的诉讼。
    
显然,上述两组织的诉讼程序在某些方面存在相似之处,其主要原因在于二者都有一个在特定国际活动领域拥有特别权力的国际组织。这种权力几乎接近于国家权力,而且在一定程度上完全独立于从事相应活动的各成员国。
    
最后,国际司法程序扩大到了国际刑事领域。
    
如果说纽伦堡审判和东京审判是同盟国履行其在二战后期所订的国际协定的义务因而与联合国组织没有直接的联系,那么前南国际法庭和卢旺达国际法庭则是联合国安理会通过决议而分别于19936 月和199411月设立的。当然,这些国际刑事法庭均是临时依据特定国际法律文件设立的。但是,从1946121联合国大会第951)号决议到国际法委员会目前正在审议的《危害人类和平与安全治罪法草案》及其《常设国际刑事法院规约》,说明普遍性国际政治组织正在为常设国际刑事法院作组织和法律方面的准备。迄今为止,临时性的国际刑事法庭的建立及其活动都与联合国组织具有间接或直接的联系。因此,联合国组织使国际司法程序扩大到了国际刑事领域,尽管在这方面一直存在着争论、斗争与矛盾。
二、国际组织创立了新的法律方法……咨询程序
    
咨询程序是常设国际司法机关用以解决国际法律问题的一种不同于上述司法程序的新的法律程序。由于联合国及其它绝大多数国际组织不能在国际司法机关起诉或应诉(欧洲联盟和国际海底管理局是例外),咨询程序就起了澄清作用,以便有关国际组织顺利地行使职能。一般说来,在争端发生时,咨询程序的目的在于确定如何解决法律问题而不涉及国际组织本身解决该争端的权限。咨询意见的法律效力只及于对有关法律问题作出权威性的解答,澄清和消除疑义,而不能对争端直接进行实际的解决。但争端当事方如变相以咨询程序来代替诉讼程序,则可能产生解决争端的实质效果。通常只有国际组织而不是国家才能请求常设国际司法机关发表咨询意见。(注:例外情况如:欧盟成员国和欧盟机构均可请求欧洲联盟法院发表咨询意见。根据《欧洲联盟条约》第228条第6款规定:理事会、执委会或成员国, 可就拟议中的协定是否与本条约的规定相符合,听取法院的意见,在法院持反对意见之处,协定只能根据《欧洲联盟条约》第N条生效。
    
根据《联合国宪章》第96条和《国际法院规约》第65条第一款的规定,联合国大会和安理会都可以请求国际法院就任何法律问题提出咨询意见。联合国其他机关或专门机构,经联大授权,也可以请求国际法院就它们工作范围内的任何法律问题提出咨询意见。目前,在联合国组织系统中,至少有联合国大会、安理会、经社理事会、行政法庭判决复核请求委员会、以及国际劳工组织等24个(注:详见梁西:《国际组织法》,武汉大学出版社1993年版,第120页。)国际机关或组织, 可以就任何法律问题,请求国际法院发表咨询意见。尽管联合国成员国无权请求也无权反对国际法院发表咨询意见,但是请求国际法院提出咨询意见的问题常常关系到成员国相互之间的法律方面的争执与冲突。对此,国际法院不得拒绝发表咨询意见。因为,首先,咨询意见是向联合国机关发表的,所以不需要取得成员国的同意;其次,国际法院的咨询管辖权并没有违背一国非经其同意不得被迫将争端诉诸司法解决程序的原则;最后,除非请求发表咨询意见的机关在请求书中含有一项承认法律拘束力的条款或以其他方式(注:例如,《国际劳工组织章程》第37条第 2款规定,如一项关于国际劳工组织主持缔结的公约的解释的争端未提交国际法院,国际劳工组织执委会可以将该争端交给一特别法庭。该特别法庭将受可以适用的国际法院的任何判决或咨询意见的约束。国际劳工组织行政法庭和联合国行政法庭也有相似规定。对此,国际法院明确声明:事实上,其咨询意见可以被承认具有一定约束力,并不是反对其行使咨询管辖权。)承认其法律拘束力,否则国际法院的咨询意见没有法律上的约束力。
三、国际组织对国际仲裁程序的发展
    
仲裁因其固有的自愿性、规范性、灵活性和适应性,而被国际组织广泛用来解决国际组织与国家之间、国际组织与私人之间、国际组织彼此之间的各种争端。国际组织在下列方面加强了仲裁程序:首先,促进国际仲裁法律规则的规范化和统一化。在这方面,联合国和其他国际组织作出了重大贡献。其次,在仲裁员的任命方面,争端当事各方在任命仲裁员发生争执时,几乎均可请求联合国秘书长或国际法院院长任命。最后,为常设仲裁法院提供了一定的组织支持,1994年第49届联大一致同意接纳常设仲裁法院为联合国大会观察员,就是一个比较新的实例。此外,国际组织在促进和保证仲裁裁决的承认与执行方面也发挥了不可替代的作用。

 

本文原载《法学评论》1998年第3期

 
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