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论冷战后时代的国家主权(2)
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三、国际法的新发展与国家主权
    
自威斯特伐利亚和约以来,国际社会一直是一种横向的国家间社会。这种平面式的社会结构决定着国际法主要是调整主权国家间的横向关系。尽管冷战结束后国际关系发生了剧烈变化,但由于国际社会的基本结构依旧,冷战后时代的国际法仍将主要是一种国家间法。与此同时,我们也应注意到国际法的一个新发展动向,即:它越来越明显地朝着纵深的方向挺进。国际法不断地向国家管辖的领域渗透,使国家主权管辖的空间持续地缩小。
  
(一)属地优越权的缩小
    
属地优越权是国家主权的三大要素之一,表现为一国对内的独立权。其主要含义为:国家在其境内拥有独立自主地处理一切事物的权力,如制订与通过其认为适合其国情的宪法、设立相应的政府机构、制订必要的法律、实施有秩序的国内社会政策等等。然而,国家的这种对内自主权已被国际法打了折扣。
    
尽管一国的立宪和政府组成并不受国际法的制约,但冷战后的实践显示:如果一个新独立的国家要获取国际承认,在国际社会赢得一席合法的地位,其宪法还需要符合一定的条件。虽然欧洲共同体对前南斯拉夫各共和国的独立所附的条件以及采取审查宪法的做法既不是一般国际法,也非国际习惯法,但是它开创的这个先例,不仅未曾遭到任何的责备或质疑,反而得到有关当事国的认同,尤其是得到联合国及其会员国的默许。这的确令人费解。我们也许有很多理由辩称前南斯拉夫问题是一个例外,但无论如何,由国际机构确立新国家的标准并评估和审查新国家的宪法之做法,不能不说是严重干涉了“本质上属于国内管辖的事项”。
    
如果说上述事例尚属特殊,那么国际法干预和限制国家的经济主权的事例则不胜枚举。仅以新成立的世界贸易组织及其法律制度为例,我们就足以领略到国际法使国家的属地权缩小到何种地步。乌拉圭回合《最后文件》所含的各项协定所触及的“大量政策领域过去一直被认为是国内政策的排他领地。”〔22〕在货物贸易领域,成员国不仅不能随意制订关税税则,而且在实施各种非关税措施方面还得小心翼翼,就连一些灰色领域措施(如自愿出口限制、有秩序的销售安排等)也被限期废除和禁止使用。更有甚者,成员国在实施农业政策和补贴政策时不能不顾及世贸组织有关协定的规定。即使是必要的技术标准和措施,如产品质量检验、原产地标准、卫生检疫、装运前检验等,不仅要有透明度,而且还必须符合有关的国际标准。尤其引人注目的是,成员国与贸易有关的投资政策和知识产权的保护措施均必须遵守相应协定中的原则和规则。更使人们关注的是,一向为国内管辖的金融、保险、基础电信等服务行业,今后也要受制于《服务贸易总协定》及其它专门协定。最后,不可忽视的是,世贸组织刚刚立足,就马不停蹄地向国内管辖的其它领域进军,竞争政策、环境政策和社会标准已被该组织列为新的贸易议事日程new trade agenda)。由此可以断定:在国家间相互依存表现得最为突出的贸易领域,纯属国家属地优越权管辖的部门和事项似乎已萎缩了不少。
  
(二)属人优越权的缩小
    
属人优越权是国家对其国民享有的最高管辖权。然而,国家这一管辖权在很大程度上受到人类整体利益观念、国际人权和国际人道主义法的挑战。
    
国际人权问题是第二次世界大战后发展最快的国际政治与国际法问题之一。在联合国的作用下,国际人权继第一代人权(个人的基本权利)、第二代人权(经济和社会方面的集体人权)之后,已进入以和平权、环境权、发展权和人类共同继承权为标志的第三代人权概念的阶段。有专家断言:随着第三代人权概念的出现,国际法将出现一个新的主体——人类本身。〔23〕可以预测:如果人类整体作为国际法主体得到确立和国际公认,国家的属人优越权势必不再优越了,因为个人不仅只是以国籍作纽带而成为一国的国民,而且还同全球的个人一起构成人类的整体而成为国际法的主体。在当代和未来的国际法中,当国家的主权利益与人类的整体利益发生冲突时,前者无疑应服从后者。因此,除了国家的公民权利、民族政策、社会保障政策、性别政策、弱者权利等须尊重有关的国际人权公约之外,国家的安全与防务政策、技术与发展政策和环境政策也应顾及到整个人类的和平权、发展权、环境权和共同继承权。国家不可为自身主权的完整而无视人类整体利益,因为此等无视有可能导致危及地区甚至整个国际社会的安全。国家不可为自身的经济发展而不顾甚至破坏环境,因为一国的生态失衡和环境污染会殃及邻国和全球。国家更不可凭借其技术和经济优势在极地、国际海底和外空主张主权,因为这些地区或区域是人类共同的继承财产。
    
与国际人权法一样,国际人道主义法自纽伦堡和东京军事法庭以来,特别是冷战结束之后,有了很大的发展。为了在战时保护无家可归者和实施人道主义援助,联合国安理会曾先后通过有关决议,在伊拉克和前南斯拉夫境内建立安全区。在冲突地区设立安全区是一个新概念,其实践引起了一个极为敏感的国际法新问题:建立安全区或实施人道主义援助是否应事先征得东道国的同意?根据国家主权和不干涉内政原则,回答无疑是肯定的,因为:(1 )安全区的建立地点或人道主义援助的实施地点均在东道国领土上;(2 )安全区和人道主义援助的目的是保护和救济无家可归者,而这些无家可归者属于东道国的国民。然而,安理会通过的第688 号决议(关于在伊拉克建立保护库尔德人的安全区)并未征求伊拉克的同意。尽管这一决议在国际法学界引起了不少的争议,〔24〕但它毕竟曾经得到实施。冷战后的一系列国际人道主义援助措施似乎表明:在紧急情况下(如战争、大规模武装冲突、种族屠杀),国际人道主义措施并非必须征得东道国的同意不可。可见,冷战后时代依据国际人道主义法采取的措施对有关国家的主权构成限制。
四、结论:国家主权的辩证法
    
冷战结束后,不论一些国家的民族纷纷导致新的独立国家也好,国际组织及国际法越来越明显地渗透到(有时甚至是“粗暴地闯入”)国家主权传统的管辖领域也罢,均是这一时期国际社会的新现象。这些现象固然对国家主权带来不同程度的冲击和影响,但并未从根本上动摇国家主权构成国际关系的基础和国际法的核心之神圣地位。民族独立、国家分裂、国际组织职权膨胀与国家主权的关系,在国际法中是现象与本质的关系。我们一方面不可被特定时期的突发事件和纷繁现象蒙住眼睛,看不清主权这块“基石”,另一方面又不可忽视“基石”周围的“气候变幻”及其影响。在当今国际范围内主权概念再度混乱的情势下,运用辩证法来认识主权的一些基本问题显得特别重要。
    
首先,主权的界定与属性不能含糊。历来的国际法文件、教科书、判例无不将主权与国家、主权与独立、主权与领土、主权与最高权等概念紧密地联系在一起,甚至有时相提并论。早在1928年,胡贝尔法官就指出:主权在国家间关系中意味着独立。涉及地球某一部分的独立就是在这一部分行使一个国家职能的权利,这种权利是排除任何其它国家的。〔25〕最近出版的《奥本海国际法》(第九版)仍将主权定义为国家的最高权威,这种权威在国际平面上意味着在法律上不隶属于地球上任何其他权威的法律权威。〔26〕这是迄今关于主权概念的最新权威表述。可见,主权者,国家也,反之亦然。
    
正确认识主权概念,必须与国际法上的主体、自决权、组织职权等相关概念区别开来。虽然现代国际法承认国际组织和争取独立的民族是国际法主体,但这些实体或群体并不享有主权。正因为如此,它们的国际法主体资格不可与主权国家同日而语。同样地,尽管国际法确认具有宗教、文化、地理、语言和习俗等特征的民族享有自决权,但这种权利决不是主权,而且这种权利的实现在很大程度上还取决于主权者的承认与合作。类似地,虽然一些重要的国际组织享有广泛的职权,而且这些职权有时与国家主权发生碰撞,甚至有的职权还具有明显的超国家因素,但它们毕竟是国家赋予的职权,而不是主权,至多也只是主权含义中的某些具体权利。因此,仅根据冷战后出现的特殊现象而提出国家主权过时论、主权多元论或主权分散论,不仅在理论上经不起推敲,而且也不符合国际社会的现状。
    
其次,国家主权是神圣的,但又不是绝对的。国家主权的神圣性是国内社会和国际社会的基本结构所决定的。正如梁西先生所生动描绘的,国内社会是一个“宝塔式”的社会,其中国家的主权表现为国内最高的立法、司法和行政权威,没有这些国家的最高权威,国内社会就会陷入无政府状态。因此,维护国家主权的神圣地位,是国内社会稳定与发展的前提。国际社会是一个众多“宝塔”林立的社会。由于在这个平面式社会里还没有也不可能有统一的最高立法、行政和司法权威,所以就更需要坚持和维护彼此独立与平等的国家主权,彼此尊重主权。只有这样,国际社会才能少一些战争与冲突,多一些和平与安全;才能少一些强权与敌意,多一些平等与合作。
    
我们强调国家主权的神圣地位,并不等于将它推至极端。就像国内社会的任何人不可能有绝对权利和自由一样,国际社会的任何国家不可能享有绝对的主权。正如一位印度国际法学者所断言的,“现实生活给予国家绝对独立的程度并不比给予个人的独立程度高。”〔27〕而且,如同个人在社会的独立必须在法律约束之中一样,各国的主权独立也必须在国际法律范围之内。这一范围的首要原则是:各国主权平等,都要平等地受国际法的约束。国家主权之所以不可能是绝对的,还有国际社会内国家间的相互依存性这一根本的原因。现代科技和交通信息的高速发展,使得这个世界变得愈来愈小。在这个小小的地球村里,一国的生存与发展还取决于全球的可持续发展;而要谋求这两个方面的发展,就必须在一些领域适当限制国家的主权。但是,这种限制必须是全球共同利益所必需的,而且是公认为国际法原则所允许的。
    
最后,主权的制约者恰恰是主权者自身。在纷繁复杂的现代国际社会中,制约国家主权或侵蚀国家主权的因素的确很多。有趣的是:归根结底,限制主权的真正“幕后操纵者”是国家本身。本文所涉及的限制主权的各种现象,大都是国家“自作自受”或“心甘情愿”的。以现行国家的瓦解为例,这实际上是国家努力将民族自决确立为国际法原则的结果。可以试想:如果国家不将民族自决升华为有约束力的法律规范,有关民族想建立独立的国家也就找不出国际法的依据;即使擅自建立了独立国家,其国际法上的合法性也会存在疑问。国际组织及国际法有情形也是如此。正是国家创立了国际组织,并赋予它们为实现其宗旨所必需的职权;正是国家不断制订和完善国际法来约束自己。另一方面,一旦国家发现其主权受到过份的限制,它又会通过行使主权来调整有关的制约因素。一般都认为,欧洲共同体是限制国家主权最多的一个国际组织。然而,成员国通过缔结联盟条约注入了一个新的原则——从属原则,〔28〕其目的就在于抑制欧洲共同体权力不断膨胀的势头。
    
总之,我们不可因冷战后的某些国际特殊现象而渲染国家主权危机。其实,“国家主权并未怎么了”。只要这个世界还是“国际”的社会,只要调整这个社会的法还属于“国际”的法,主权将永远与国家联系在一起,掌握主权命运者将永远是国家!


    注释:
    
1Thomas M.Frank,Fairness in International Law andInstitutions, Clarendon Press,1995, p.3.
    
2Mohammed Bedjaoui(ed),International Law:A Chievement andProspects,Martinus Nijhoff Publishers,1991, pp,1112.
    
3〕除了有关刊物上的论文外,有两次影响甚大的国际研讨会。一次是1992827—29日在波恩举行的研讨会, 其议题为“殖民后时代的民族自决权”。另一次是美国国际法学会于1994469 日在华盛顿举行的第88届年会,其首要议题为主权的转换
    
4Declaration on the Granting of Independance of Colo-nial Countries and Peoples, United Nations Yearbook,1960, p.49.
    
5Bruno Simma(ed),The Charter of the United Nations: ACommentary,Oxford University Press,1994, p.62.
    
6Declaration on Principles of International Law Conce-rning Friendly Relations and Co-operation Among States in Acc-ordance with the Charter of the United Nations,United NatedNations Yearbook,1970,p.788.
    
7ICJ Reports,1971,pp.16,31;1975,pp.12,3133.
    
8Michla Pomerance,Self—Determination in Law and Pra-ctice,Martinus Nijhoff Publishers,1982,pp.1415
    
9United Nations Monthly Chronicle,No.2,1970,p.36.
    
10Christian Tomuschat(ed),Modern Law of Self—Detetmina-tion,Martinus Mijhoff Publishers,1993,pp.23.
    
11Report of the Human Rights Committee, General Assem-bly Offcial Records,39th session, Suppl.No.40(A/39/40),p.142.
    
12UN doc.E/CN.4/SUb.2/1992/33.
    
13〕很多欧美学者认为,民族自决权应由两部分组成,即对内自决权和对外自决权。前者主要指自主权、自治权以及发展自我经济、文化、宗教、习俗等权利;后者则主要指独立权或脱离权,即从原主权国家脱离开组建新的独立国家的权利。
    
14Christian Tomuschat(ed),Modern Law of Self—Determina-tion ,Martinus Mijhoff Publishers,1993,pp.4245.
    
15Christian Tomuschat(ed),Modern Law of Self—Determin-ation ,Martinus Mijhoff Publishers,1993,p.23.
    
16The ASIL Proceedings,1994,p.43.
    
17The ASIL Proceeding,1994,p.5354.
    
18〕瑞士干酪是一种硬干酪,其中有形状各异并且位于不同方位的洞孔。
    
19The ASIL Proceedings,1994,p.52.
    
20The ASIL Proceeding,1994,p.36.
    
21The ASIL Proceedings,1994,p.38.
    
22Pitou Van Dijck & Gerrit Faber(ed), Challenges to theNew Worid Trade Organization,Kluwer Law International,1996, p.16.
    
23Mohammed Bedjaoui(ed),International Law:A Chievementand Prospects,Martinus Nijhoff Publishers,1991.p.13.
    
24〕有一种观点认为,安理会的这一决议是越权行为,因为建立安全区是人道主义目的,而安理会的职权是维护国际和平与安全,并无人道主义干涉权。参见Najeeb AI—Naruimi and Richard Meese(ed),International Legal Issues Arising Under the United NationsDecade of International Law,1995,pp.829831.
    
25Records of International Arbitration Awards,Vol.2.p.838.
    
26〕参见《奥本海国际法》(第九版),中译本,第92页。
    
27R.R.Anand,International Law and the Developing Count-ries ,Martinus Nijhoff Publishers,1987,pp.8687.
    
28Treaty Establishing the European Union,Preamble, ArtsA(2),B(2);Article 3b(2)EC.

 

本文原载《中国法学》1998年第1期

 
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