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多哈发展议程的困境与出路(1)
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多哈发展议程的困境与出路

 

曾令良

 

一、坎昆部长会议:多哈回合严重受挫的象征
    
20039月以来,WTO多哈发展议程没有任何实质进展。国际舆论普遍预测,要在原定的2004年底结束多哈回合,希望十分渺茫。究其原因,主要是WTO成员之间在坎昆会议上对多哈发展议程进行中期审查过程中,在一些重大议题和事项上没有形成共识,而且,迄今为止,一些重大分歧依旧存在,没有明显的妥协迹象。
    
坎昆会议作为多哈发展议程严重受挫的象征,从会议结束时发表的《部长声明》中可见一斑。虽然东道国作出了巨大的努力,而且在此之前的七月份,WTO总理事会在日内瓦就准备了一个供部长会议讨论通过的基础性文本,会议期间,还在此基础上先后两次形成了坎昆部长文本草案,但是终因与会部长们对文本内容难以协商一致,闭幕式不得不采用通过简短的部长声明来取代部长宣言的方式。尽管该文件在措词上尽量掩饰与会者的沮丧,尽量避免给全世界传递失望的信息,但是不得不承认这次会议是一个挫折。(注:Ministerial Statement,adopted On 14 September 2003,WT/MIN(03)/20.
    
坎昆部长会议以失败告终,暴露了WTO成员之间,尤其是发达国家成员与发展中国家成员之间在一些实质议题和会议文件与决策方式或程序上存在重大分歧。
  
(一)一些重大议题的分歧
    1.“
新加坡问题WTO成员之间在新加坡问题上没有达成一致,被认为是导致会议失败最直接的原因。2003914凌晨,会议主席(东道国外交部长)主持了由9WTO成员部长组成的小型非正式会议,又称为绿色房间会议(Green Room meeting)(注:这9个成员分别是美国、欧共体、墨西哥、巴西、中国、印度、马来西亚、肯尼亚和南非。),专门商讨新加坡问题,由于各与会部长坚持自己原来的立场,协商没有结果。接着,又举行了一个有30位部长参加的更大的绿色房间会议。尽管会议旨在协商所有突出问题,东道国主席还是决定先从新加坡问题入手。为了缩小分歧,寻求妥协,会议主席提议将新加坡问题中争议最激烈的投资和竞争问题从议程中删掉,只保留贸易便利和政府采购。对此,欧盟贸易委员拉米表示同意,但是日本和韩国表示不同意取消任何议题,而发展中国家则坚持反对启动任何新加坡问题的谈判。
    
实际上,从1996年《新加坡部长宣言》将投资、竞争、贸易便利和政府采购列入WTO的议事日程以来,由这四个领域组成的新加坡问题一直成为WTO框架内的一个南北分歧的基本问题。从一开始,大多数发展中国家就反对对这些领域谈判缔结新的协定,但不反对WTO对这些问题进行研究。在多哈会议上,发达国家利用其影响在《多哈部长宣言》中表示在坎昆部长会议后启动这四个问题的谈判,但这一决定必须建立在WTO成员对谈判模式能明确地达成协商一致的基础上。多哈会议之后,WTO成员之间在新加坡问题上的分歧不仅没有缩小,反而还扩大了。这就使得发展中国家成员认为对新加坡问题已经没有共识,从而也就没有商讨谈判模式的基础。相反,以欧共体和日本为首的发达国家成员极力主张启动新加坡问题的多边谈判,认为多哈会议上作出的决定不可逆转。
    
发展中国家之所以反对将“新加坡问题”列入多哈回合的正式谈判议程,主要是因为:第一,一旦在这些新领域缔结协定,将意味着它们要投入大量的人力资源和物力资源来予以实施,这将对它们的经济与社会发展产生严重的影响。发展中国家在实施乌拉圭回合达成的《与贸易有关的知识产权协定》过程中已经付出了沉重的代价,它们不愿意在其他新的领域中重蹈覆辙。第二,在坎昆会议上,发展中国家成员所关心的农业问题和乌拉圭回合多边协定中特殊和区别待遇的实施问题没有得到应有的重视,被美国、欧共体领导的发达国家成员有意地忽视。
    2.
发展问题。《多哈部长宣言》明确将发展中国家的特殊需要作为多哈回合的核心。从此以来,广大的发展中国家对这一轮被称之为发展议程的多边谈判满怀希望、热情和信心。它们一直主张应制定明确、具体的规则实施特殊和区别待遇,强烈呼吁就乌拉圭回合达成的多边贸易协定的实施问题进行谈判。
    
坎昆会议之前,对发展中国家而言,唯一的肯定结果就是《与贸易有关的知识产权协定》与公共健康问题。此议题拖延了9个月之后才达成协议。虽然协议对没有或没有足够制造能力的发展中国家从发达国家进口普通药品(主要用于控制和治疗流行性疾病)在知识产权保护方面享有特殊和区别的待遇,但是同时也规定了一系列条件和限制。对于发展中国家所关切的其他发展问题,则一直没有实质性进展,且都超出了原定的谈判截止日期,有的议题是一再错过规定的期限。
    
在坎昆会议上,发展中国家所关心的议题和所提出的主张与建议再一次被忽略。发展中国家尤其不满意提交讨论的部长宣言文本草案,其中涉及发展中国家重视的领域或事项(如发达国家对农业和棉花的生产与出口的大幅度支持与补贴、发达国家对非农产品市场准入的限制,等等),或回避,或轻描淡写,或含糊其辞。这激起了发展中国家的强烈不满,也增添了它们对发达国家主张的“新加坡问题”的反感。
    3.
农业问题(注:See Anne Chetaille and Karine Tavernier, "Failure of the fifth WTO Ministerial Conference in Cancun: a looming crisis in the multilateral trade system?" (a discussion paper), pp.5-6, September 2003. http://agritrade.cta.int/.)。自多哈回合启动以来,农业一直是WTO成员之间分歧的一个焦点领域。尽管发展中国家拒绝新加坡问题被认为是坎昆会议失败的直接导火索,但是发展中国家与美国、欧共体等发达成员之间在农业问题上的巨大分歧,应该是导致这次部长会议无功而返的根本原因之一。与乌拉圭回合不同的是,美国和欧盟在农业问题上事先已经达成很大程度的妥协,而两强的妥协是牺牲发展中国家农业利益和延缓农业贸易自由化进程为代价的。
    
20037月蒙特利尔举行的微型部长会议期间,美国和欧共体两大家就农业问题谈判模式已经达成了一个联合框架文件。这个联合框架文件,经过稍许修改后,成为坎昆会议上作为部长宣言草案中关于农业部分的脚本。绝大多数发展中国家认为,关于农业问题的部长宣言草案在很大范围内维持了美国和欧盟在农业领域实施的保护主义政策:美国继续维持范围极为广泛的反向定期补贴支付(counter cyclical subsidy),而欧盟维持其对农产品进口的大部分壁垒。
    
在农业支持方面,虽然文本草案计划削减扭出贸易的国内支持,对“琥珀箱”中的特定产品支持进行封顶,对“蓝色箱”中的支持进行削减,对“绿色箱”的标准进行修改,但是对于发展中国家在这方面的特殊和区别待遇的措辞则含糊其辞。而且,有关国内支持的措施不仅发展中国家不满意,其他成员也有意见。发展中国家要求更大程度的自由化,即:取消“蓝色箱”和限制“绿色箱”。
    
在农产品市场准入方面,虽然文本草案再次采用了“特别产品”概念,但仍然计划削减这些产品的关税。然而,大多数发展中国家请求对这些特别产品不作出任何关税削减的任何承诺,甚至当这些产品的关税太低时,还有增加关税的可能性。文本草案对如何确定这些产品在程序上没有做出具体规定,而发展中国家则强烈要求能够自己确定。文本也计划为发展中国家确定特别保障措施,但基本框架还有待确定。
    
在农产品出口补贴方面,文本草案几乎是美欧的联合提案的翻版。草案计划终止对发展中国家具有利益的产品的出口补贴,对其他出口补贴和出口信贷计划进行削减。发展中国家,尤其是“20国集团(亦称“21国集团),希望完全取消出口补贴。
    4.
棉花问题。棉花是坎昆会议上唯一针对具体的农产品进行谈判的领域,也是发展中国家,尤其是非洲国家反响最为强烈的问题之一。可以说,棉花问题是全面反映发展中国家与发达国家之间在农业领域存在严重分歧的一个缩影。长期以来,美国对其国内的棉花生产一直提供强有力的支持。欧盟同样对棉花提供实质性的支持,尽管其棉花生产规模比美国要小。美欧等发达国家对棉花采取的支持政策,导致全球范围内棉花生产过剩和世界棉花价格下跌,从而对以棉花为主要出口产品的发展中国家带来严重的负面结果。(注:有关资料显示,美国、欧盟和中国是给予棉花补贴最多的WTO成员。美国90年代后半期持续增加,到2002年对棉花的补贴已经超过了3.7亿美元;中国在同一时期虽然下降了,但对棉花的补贴仍然维持在大约1亿美元的水平。参见Baffes.J.2003."Cotton: Market Setting.Politics, Issues, and Facts." Working Paper. World Bank, Washington, DC。转引自 Bernard Hoekman and Richard Newfarmer, "After Cancun: Continuation or Collapse?", Trade Note 13, December 17, 2003, p.3。)针对这种情势,一些西非国家在坎昆会议前形成联盟,向WTO递交有关棉花的提案,要求在短期内取消所有的棉花补贴,并在维持补贴期间获得财政补偿。一些非政府组织也支持非洲国家的建议。非洲国家之所以如此关切棉花补贴问题,主要是因为这是它们在世界市场上具有一定竞争力的少有的几个领域之一,而这种竞争又被不公正的补贴政策所扭曲。对贫穷的发展中国家而言,棉花问题如同获取便宜药品市场准入问题一样,是多哈回合中发展主题的关键领域之一。然而,文本草案中建议:这个问题应该从非农业产品市场准入角度来处理;对出产棉花的非洲国家而言,这决不是一个短期能解决的问题,因为在任何情况这些非洲国家的棉花出口工业都不具有竞争力。草案还建议:非洲国家应通过使其经济多元化的途径来解决这个问题,尤其是通过获得布雷顿森林组织的支持。非洲国家对草案的措辞感到十分地震惊,似乎从美国获得的答案是:让我们来种植棉花,而你们去干点别的什么的。至于寻求世界银行和国际货币基金组织支持的建议也招致抨击,因为这两个金融组织已经将这些国家纳入到结构调整计划的框架之内。总之,发展中国家,尤其是非洲国家觉得草案文本关于棉花问题的这一段文字使它们受到真正的侮辱。(注:See Anne Chetaille and Karine Tavernier. "Failure of the fifth WTO Ministerial Conference in Cancun: a looming crisis in the multilateral trade system?" (a discussion paper), pp.6-7, September 2003. http://agritrade, cta.int/.
  
(二)会议文件与决策方式的分歧
    
会议决策的不透明,尤其是部长宣言文本的起草忽略发展中国家的参与,激起发展中国家的不满,是导致坎昆议会的另一个重要诱因。一位来自加勒比海国家的部长对这次会议发表了一连串的质问:“在这里,我们大约70多个发展中国家在协商过程中清楚地发表了意见,对新加坡问题清楚地表达了协商一致的文件语言,而经过修改后的文本却不顾它们的立场而采取相反的立场。这是一个什么类型的组织?它属于谁的组织?谁来起草文件?谁来指定他们?为什么浪费我们的时间进行认认真真地协商而最终在草案中发现我们的观点完全不在里头?(注:Martin Khor, "An Analysis of the WTO's fifth Ministerial Conference (Cancun. 10-14 September 2003). Research Papers, www.g24.org.)可见,坎昆会议不仅在实质议题上漠视发展中国家的主张和利益,而且还由于不民主、不透明的决策程序和文本起草过程忽略了发展中国家的立场和观点。
    
其实,WTO部长会议文件起草不透明的问题从一开始就存在。在1996年的新加坡会议上,只有30位部长被邀请参加进入绿色房间,而大多数部长们却被拒之门外。当时,就是这个绿色房间操纵着整个首次部长会议。在接下来的非正式全体会议上,当这些未被邀请的部长们被告知他们应该同意他们未曾插手起草的宣言时,感到十分地气愤。最后,直到当时的WTO总干事承诺今后不会发生排斥性会议之后,部长宣言文本才获得通过。
    
1999年的西雅图会议上,绿色房间一如既往地操纵着会议的始终。非、加、太国家和非洲集团的部长们当时极为恼火被关在门外。他们曾发表一个声明,表示不参加任何宣言的协商一致会议。最后,西雅图会议不欢而散。在2001年的多哈会议上,议事程序有所改进。这次会议先后举行了许多的非正式协商会议,但是,多哈宣言的不同版本的起草仍然是通过不透明和排他的方式进行的,即:由总理事会主席以自己负责的名义递交一个不公开的文本在一定的范围内进行协商和修改,直到最后延期一天的会议上才敦促各成员部长通过最后的文本。在这种情况下,部长们根本没有选择的时间。
    
多哈会议后,由主席以自己负责的名义起草文本成为一种普遍的做法。坎昆会议上,这种做法不断继续,而且成了一种议事规则。尽管发展中国家对此一直表示异议,甚至很不满意,一些关键性的WTO成员似乎已经习惯这种不民主、不透明的方式。冠冕堂皇的理由是:这种不公开和少数人参与起草文本的方式能提高工作效率。实际上,发达国家发现这种方式能够比较容易地将它们的立场和政策融入到会议的文件之中。
    
这种由主席驱动的会议和谈判方式对广大发展中国家通常带来不利的结果。会议主席掌握着会议整个进程,由会议主席指定的各专门议题召集人或负责人具体负责相关议题的协商与文本起草。这种方式本身无可非议,当今各种会议基本上都采取这种做法。关键的问题是会议主席的身份和各专门议题召集人的指定,尤其是会议最终文件起草人的组成。历次WTO部长会议表明,这些关键职位和岗位的人员多半都是发达国家成员的官员。难怪历次部长议会的文件更多地反映发达国家成员的利益,而发展中国家成员的主张往往被淡化。


 

 
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