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多哈发展议程的困境与出路(2)
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  二、坎昆会议之后:忧虑之中的希望之光
  
(一)不无忧虑的迹象
    
虽然WTO在墨西哥坎昆举行的第五次部长会议结束已半年有余,但是边贸易体制内外似乎仍然被其失败的阴影所笼罩着。目前,以建立自由贸易区为核心的区域贸易协定这股迅猛的潮流,使人对多哈发展议程的前景增添了更多的忧虑。(注:虽然区域贸易协定在有限的范围内能够推动贸易自由化,但是就当前区域贸易协定的繁殖异常迅猛及其对多哈发展议程的影响而言,笔者认为主要是负面的。详见笔者应中国法学会邀请为亚太法协自由贸易区法律问题研讨会2004518-21日于上海)提交的中文论文《区域贸易协定的最新发展趋势及其对多哈发展议程的负面影响——兼析中国应有的对策》和英文摘要与发言稿“Recent Tendency of Regional Trade Agreements and Its Negative Impacts on Doha Development Agenda: China's Corresponding Tactics (Executive Summary) ”(尚未公开发表,未经本人同意,不得引用或翻印)。)
    
坎昆会议后不久,美国对多边贸易体制的热情大减。美国甚至发布威胁性的信息,它将重点从多边谈判前线转移到通过双边、诸边和区域贸易协定的方式来打开广大发展中国家的市场,(注:参见 Action Aid International."BEYOND CANCUN: Key issues facing the multilateral trading system", December 2003. pp.)并正在加速同拉美国家、中美洲国家、南非国家和亚太地区国家谈判建立自由贸易区(Free Trade Areas,FTAs)
    
欧盟虽然曾经表示它将在多哈回合期间不再谈判新的区域贸易协定(Regional Trade Agreements,RTAs),但是这个在区域贸易协定的数量和一体化程度上都占尽风头的区域集团首领正在通过如下两种途径致力于区域贸易协定。一方面,正在继续与77个非、加、太国家(即先前的《洛美协定》、现行的《科托努协定》国家)谈判以建立自由贸易区为核心的《经济伙伴协定》(Economic Partnership Agreement,EPA),计划于2008年完成,从而实现原来以普惠制为基本内容的区域贸易协定的更新换代。另一方面,正在通过接纳10个中、东欧和地中海国家为其新成员的方式(200451)来取代欧盟同这些国家之间的区域贸易协定,其结果是:虽然区域贸易协定数量减少了,(注:参见Regional Trade Agreements Section, Trade Policies Review Division, WTO Secretariat."THE CHANGING LANDSCAPE OF RTAS" ,Prepared for the SEMINAR ON REGIONAL TRADE ACR EEMENT AND THE WTO, WTO Secretariat, Geneva, 14 November 2003,p.5。)但一体化程度更高了,从而更加巩固了背离最惠国待遇的基础。欧盟的东扩还将对区域贸易协定带来另一个新的变化,即:使欧盟与其他地区国家间的区域贸易协定的属人和属地范围自然扩大了,因为接受欧盟现行的法律体系和效力(包括欧盟缔结的国际协定在内)是接纳新成员国必备的前提条件之一,从而使多边贸易体制的基石——最惠国待遇原则的适用空间又失去了一大块。
    
在美国和欧盟的影响下,其他WTO成员鉴于多边贸易谈判严重受阻且前途未卜,从维护自身的政治和经济与贸易利益出发,也很快加入到建立自由贸易区的热潮之中。如今,在147WTO成员中,只有蒙古还保持着对多边贸易体制的忠贞不渝,其他所有成员都脚踩着多边贸易体制和区域贸易体制这两条船,甚至对区域贸易协定这个新娘子格外倾心。尤其引人注目的是,一些东亚国家或地区,如中国、日本、韩国、中国香港、中国澳门等,近两年来也调整了对外贸易合作的政策和法律形式,过去对多边贸易体制情有独钟,如今也尝试在区域贸易协定这条蹊径上寻花问柳,而且已经初见成效。而且,从发展趋势来看,各种双边的、诸边的和区域的自由贸易区协定、经济伙伴协定、经济合作协定、关税同盟协定,共同市场协定等等,在各大洲已经突破了传统的疆域相邻原则,正在朝着跨地区、跨大陆、跨大洋的方向发展,一个庞大的区域贸易协定网络正在形成之中。
    
令人担忧的是,WTO成员对区域贸易协定如此痴迷,似乎从一个重要侧面反映了WTO及其主持的多哈发展议程正在陷入信任危机。这表明:一些具有重大影响的WTO成员对多边贸易谈判的热情和信心锐减,而广大发展中国家成员对多哈发展议程的希望因坎昆会议的失败和发达国家成员的背信而变得越来越渺茫。
    
坎昆会议后,多哈发展议程的前景之所以变得不确定,还受到其他因素的影响。2004年是美国总统的大选年。从某种意义上讲,美国贸易代表佐利克在坎昆会议上对农业出口补贴、国内支持和非农产品市场准入等议题态度强硬,不肯作出实质性的妥协,已经使其他WTO成员隐约感到了美国大选的影响。随着大选的临近,美国国内的民主、共和两党的争斗已逐渐进入白热化,双方都在内外政策上打伊拉克问题经济与贸易这两张主牌。布什总统要竞选连任,在经济上必须顾及到美国的产联、劳联和农场主的利益以及美国民众的情绪,民主党人正在把美国制造业不景气和失业率居高不下的原因,归结到布什政府没有采取强有力措施扭转美国与其它主要贸易伙伴(包括中国在内)之间的巨大贸易逆差,没有打开其他国家市场,同时抨击在进口方面对不公平贸易行为反击不力,运用保障措施不够。在这样的国内政治背景下,我们不能奢望美国会在多边贸易谈判中有更高的姿态。另外,大选压倒一切,美国政府不可能将主要资源用于如何推进多哈发展议程上来。就像2001年中国入世所遇到的情形一样,虽然中国在2000年与包括美国在内的主要WTO成员已经结束了双边谈判,而且多边谈判的实质问题基本解决,遗留的主要是法律技术方面问题,但是由于民主党候选人在2000年美国总统大选中落败,克林顿班底成员自然对政务开始敷衍,把重心放在个人的出路上。布什上台后,贸易代表办公室负责东亚事务的助理长达数月空缺,致使中国入世多边谈判的收尾工作迟迟不能启动。
    
无独有偶。另一个对多哈发展议程起决定性作用的WTO成员——欧共体今年在政治上更是多事之年。2004年上半年恰逢欧盟议会5年一次的换届选举,同时又是欧盟东扩,史无前例地一次接纳10个中、东欧和地中海国家作为新成员国。尤其是2004年秋季的欧盟委员会换届对多哈回合的进程具有直接的影响:欧盟委员会的更迭,意味着现在负责对外贸易事务的拉米将由新的欧盟委员会委员接替,继任者的来源、背景、理念、主张、作风、能力等因素都是影响欧盟对后续多哈发展议程政策的变数。
    
因此,可以不加掩饰地说,WTO正面临着自成立以来的最大一次危机,其首轮多边谈判如期拉下帷幕的希望不容乐观。

  (二)缓慢亮起的希望之光
    
尽管如此,我们在全球范围内同时也看到了一些星星点点的希望之光。
    
坎昆会议之后,虽然WTO各辅助机构的正式会议和按照《多哈工作方案》进行的各种谈判中止了,但是总理事会及其主席一直没有停顿非正式的协商工作。第一轮协商曾经于200311月中旬举行,接着于129举行了第二轮协商,尽管分歧依旧。根据《坎昆部长声明》,部长们授权总理事会在20031215召开特别会议来开展部长会议没有完成的工作。特别会议曾如期举行。不过,结果不出意料地令人失望:没有取得任何突破,会议只是将总理事会主席关于协商无果的报告和陈述以及各代表团的其他陈述记录在案。新年过后,总理事会于211举行了首次正式会议,会议主要是指派新的主席和根据贸易谈判委员会设立的各机构的召集人。本次会议的一个积极的迹象是:总理事会没有指派三个新加坡问题(即投资、竞争和政府采购的透明度)工作组的召集人。这似乎意味着这三个工作组将不再继续举行会议,至少暂时如此。尤其感到有点欣慰的是,421,贸易谈判委员会举行第12次正式会议,各WTO成员的代表团再次云集日内瓦,重新开启多哈发展议程。
    WTO
总干事克尽职守,一直在不遗余力地穿梭于一些重要的和具有代表性的WTO成员的首都之间和一些重要的国际会议上,试图利用自己的特殊身份和影响促成多边贸易谈判的继续。他在多种不同场合,一方面正视坎昆会议没有实现预期目标的现实和多哈发展议程的困境,另一方面对重开多边贸易谈判表示出极大的热情和信心。作为多边贸易谈判委员会的主席,他在421该委员会举行的第12次会议上,特别强调接下来的几天和几周是关键,希望各位部长们对胜利要比以往任何时候都要更加坚定,并明确指出要把这一政治意愿变成具体结果,很清楚,责任就在日内瓦的谈判者们的身上。(注:WTO News. www.wto.org, 2004422访问。)
    
绝大多数WTO成员尽管将相当一部分资源投入到区域贸易协定的谈判与缔结,但是对多哈回合并没有完全放弃(至少在公开场合),一直通过各种外交手段在私下进行沟通和协调。毕竟多数成员认识到:以最惠国待遇原则为基础的多边贸易体制和多边贸易谈判,是实现全球贸易自由化和推动各成员经济和社会发展的最佳场所和最佳法律形式。一些有关的政府间组织(如联合国贸发议会、世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、亚洲开发银行,等等)和非政府组织一直在通过研讨会、圆桌会、讲习班、评论、报告、建议等不同方式,为尽早开启多哈回合群策群力。
    
值得特别提出的是,WTO今年的年度公开研讨会确定的主题就是处在十字路口的多边主义”(Multilateralism at a Cross Road)。(注:本次研讨会于2004524-27日在日内瓦举行。此前,WTO一直通过其网站公开进行注册,截至511。)会议参加者,既有政府的代表和议会议员,又有来自民间、商界、学界和媒体的代表。它们将就多边贸易体制在多哈回合的关键时刻所面临的一些关键挑战展开研讨。我们从这次会议的主题、筹备、方式和参加者等方面,已经看到了多哈发展议程的热情之火正在燃起。

 
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