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多哈发展议程的困境与出路(3)
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三、多哈回合的出路:主旨、信念和原则
    
自现代以来,人类一直在两种社会中生存和发展:一个是用国籍、公民资格、国界、国别管辖等纽带联结的各个国内社会,另一个是各国相互依存,共同解决不分国籍、不论公民资格、跨越国界和超越国别管辖范围的各种全球性问题的国际社会。无论是哪一种社会的进步与发展,都需要建立、维持和完善一个与时俱进的、公正的、透明的、规则导向的和最大限度自由化的贸易秩序,以谋人类最大的福祉。半个多世纪以前,各国建立多边贸易体制的基本宗旨就是如此;半个多世纪以来,多边贸易体制中的新面孔不断增多,运作机制不断改革,各个回合的多边贸易谈判在坚持老生常谈的议题下不断求新、求变,但万变不离其宗。因此,要使多哈发展议程抹去坎昆会议的阴影,尽快走出困境,使多哈发展议程这条航船胜利抵达彼岸,关键是:作为集这条航船的缔造者、船长和船员于一身的WTO成员,应坚信多边贸易体制的宗旨,本着一荣俱荣、一损俱损的相互依存理念,本着求同存异的方针,依照多哈会议既定的议程和目标,以合作的精神,继续经协商一致达成的各项议题具体谈判。
    
在当前的情势下,笔者以为,各WTO成员尤其应坚持多哈回合既定的主旨——发展,坚持多哈回合的基础——多边主义,坚持WTO运作的改革方向——民主、透明和包容。
  
(一)发展的主旨不可偏离
    
以上从多种角度分析了坎昆会议失败的因素。归根结底,多哈回合受阻的根本原因就是第五次部长会议偏离了2001年多哈部长会议为这一回合确定的发展主题。要挽救多哈回合的命运,关键是要重新并牢固树立《多哈部长宣言》确定的发展议程,将发展这条主线贯穿于本轮多边贸易谈判的始终。为此,WTO成员至少应该从如下三个方面入手:
    
首先,必须从谈判议题的确定上突出“发展”这个主旨。从技术角度来看,多哈回合的议题过多,是导致坎昆会议不欢而散的一个原因。多哈会议,不仅确定了范围广泛的谈判议题,而且每一个议题都确定了相应的谈判时限。然而,在坎昆会议前夕,绝大多数议题都错过了原定期限,有的是再次超过了后来重新确定的时限。这些原本应该完成的议题都集中到坎昆会议上,加上WTO成员之间本来就缺乏共识的基础,尤其是发达国家成员缺乏履行多哈承诺的政治愿望,其失败的命运似乎是一种必然。因此,要使多哈回合后续谈判顺利进行直至最佳效果的结束,必须精简谈判议题,将成员之间分歧很大,甚至不可能协商一致的议题从议程上取消,至少是暂时搁置起来,保留那些分歧相对较小的议题和有关实施乌拉圭回合多边贸易协议的议题,从而在议程这个前提环节上保证发展问题能得到充分的协商和最大程度的解决。
    
更具体地讲,应该果断地将“新加坡问题”从谈判议程上取消,或暂时搁置,因为这些议题一直是发达国家和发展中国家之间分歧最大的领域,而且发展中国家拒绝谈判的呼声持续高涨。至多保留其中的一个议题,即贸易便利,因为这个议题是贸易自由化固有的问题,而投资和竞争毕竟属于与贸易有关的问题,尽管关系相当密切。至于政府采购的透明度,虽然是一个直接的部门贸易问题,但毕竟这个贸易领域至今不属于多边贸易协定的范畴。
    
取消或搁置“新加坡问题”不仅从政治上看是一种务实的选择,而且从法律技术的角度上分析也是有根有据的。虽然《多哈工作方案》授权成立了三个“新加坡问题”工作组(投资工作组、竞争工作组和政府采购工作组),货物贸易委员会也专门设立了贸易便利工作机构,但是这个授权只到第五次部长会议为止,而坎昆会议的《部长声明》没有作出进一步的授权,尽管声明最后笼统地表示部长们确认他们在《多哈宣言》和《多哈决定》中作出的承诺。这里并不是说这几个工作组必须当然地予以取消,因为这至少需要作出一个专门的决定。但是,在这几个议题存在严重分歧的背景下,既然坎昆会议没有作出明确的授权,这几个工作机构目前不能再依据已经过时的多哈授权自动地延续工作。(注:详见 Bhagriath Lal Das, "STATUS OF THE SINGAPORE ISSUES AFTER CANCUN", TWN Info Service on WTO Issues(Oct03\4), 23 October 2003, Third World Network, WWW.twnside. org.sg/title/twninfo81.htm200445访问。)
    
其次,从谈判内容上切实落实“特殊和区别待遇”。“特殊和区别待遇”与多边贸易协定的实施是多哈回合“发展”主题的核心。在多哈会议之前和期间,发展中国家成员一直为此进行不懈的努力,并最终将这两个问题置于《多哈宣言》和《多哈工作方案》中优先谈判的地位并作为一揽子承诺的组成部分。既然如此,多哈回合自始至终都必须突出这两个优先谈判的议题,否则多哈发展议程就名不副实了。就“特殊和区别待遇”而言,实质谈判应该从两个方面来进行。一是要切实制定具有可操作性的规则和制度来加强现行WTO各多边贸易协定中特殊和区别待遇条款,因为现行的特殊和区别待遇条款大都措辞宽泛、空洞、笼统,弹性太大。二是制定必要的新的特殊和区别待遇条款,因为现行的多边贸易协定中还有特殊和区别待遇的真空。至于实施问题,主要是解决乌拉圭回合多边贸易协定实施过程中需要进一步明确和完善的问题,这些问题不一定只是针对发展中国家的,但是实践证明它们大都对发展中国家的贸易和经济产生不利影响,而对发达国家或者有利或者影响较小。发展中国家对此十分重视,先后提交了一百多项建议。因此,多边贸易协定的实施能否朝着有利于发展中国家的方向得到进一步的完善,是衡量多哈回合是否实现发展议程的一个重要标志。
    
最后,贯彻“发展”这个主旨,谈判议题和实质领域的保证固然重要,但是从谈判和决策程序上确保发展中国家成员的充分参与同样不可忽略。如果在议题的各种协商过程中和各种法律文件的起草和修改阶段,绝大多数发展中国家被拒之门外,这就从程序上一开始就漠视发展中国家的地位和利益。这不仅是一个经贸利益的问题,而且从根本上讲是违背国家主权平等的原则性问题。
  
(二)多边主义的信念不可动摇
    WTO
成员应该自始至终坚持多边贸易体制是推进贸易自由化最佳的法律形式的信念。尤其在当前多哈回合处于低迷、区域贸易协定蓬勃发展的情况下,各WTO成员对多边主义的坚定信念,显得格外的重要。
    
诚然,区域贸易协定对于贸易自由化、投资便利和促进其他与贸易有关领域的跨国合作,具有积极的作用。正因为如此,GATT从一开始就将最常见的区域贸易协定——自由贸易区和关税同盟及其二者的过渡安排作为多边贸易体制最惠国待遇原则的例外;1979年的授权条款进一步扩大这一例外的区域贸易协定类型;乌拉圭回合的《服务贸易总协定》将这一例外延伸到服务贸易领域。WTO成立后,1996年的《新加坡部长宣言》和2001年的《多哈部长宣言》均先后确认区域贸易协定在促进贸易自由化中的作用。但是,区域贸易协定的积极作用毕竟是有限的,充其量是贸易自由化的一种次佳选择。
    
与多边贸易体制相比,区域贸易协定的局限性是多方面的。主要表现在:(1)贸易自由化的地域空间和受益者有限,尽管自由化的程度和速度可能高于多边贸易自由化,因为区域贸易协定只涉及几个或少数国家,其带来的贸易优惠和便利只有参与的国家及其法人和自然人才能享受;(2)贸易自由化的贸易量有限,只占参与区域贸易协定国家每年总进出口数量的很小一部分;(3)据美国经济学界的分析,从进口国的角度来看,自由贸易区并不一定会比多边贸易自由化带来更大的经贸利益,甚至比后者带来的利益还要小,因为自由贸易区只能带来贸易转移(trade diversion),而不能产生贸易创造(trade creation)(注:CBO (US Congressional Budget Office),Economic and Budget Issue Brief: The Pros and Cons of Pursuing Free-Trade Agreements, July 31,2003. pp.-6.);(4)从长远来看,对广大的发展中国家弊多利少,因为:在区域贸易协定中,发展中国家势单力薄,往往迫于发达国家的压力,不得不接受后者提出的一些经济、政治和军事的苛刻条件,以换取市场准入和直接投资。在多边贸易体制中,发展中国家可以形成联盟,增强在多边贸易谈判与发达国家进行据理力争的实力。
    
正是考虑到区域贸易协定的局限性以及它的迅猛发展越来越严重地侵蚀多边贸易体制的基石——最惠国待遇原则,多边贸易体制的设计者一开始就将它们的法律地位确定为“例外”,并一直致力于对区域贸易协定建立审查和监督的机制,尽管迄今没有实质性的进展。
    
区域贸易协定对全球贸易自由化的局限性,从对应的角度充分表明了多边贸易体制的优越性。因此,无论多哈回合和WTO今后的道路多么的艰难曲折,我们必须始终保持多边主义的信念不动摇。只有这样,WTO及其成员,包括其他政府间组织和非政府组织,才能群策群力,利用各种官方和民间的智慧,寻求克服各种困难的途径,推动多边贸易谈判,不断地完善多边贸易体制,可持续地促进全球贸易的纵横自由化。
  
(三)不透明、不民主、不包容的工作方式非改不可
    
不透明(non-transparent)、不民主(non-democratic)和不包容(non-inclusive)与其说是多边贸易体制的基本工作方式,倒不如说是它几十年来形成的一个积重难返的顽症。具有讽刺意味的是,透明度从一开始就是多边贸易体制的基本原则,但是这个原则好像一直只针对这个俱乐部各成员而不约束俱乐部自身的运作。的确,在长达近半个世纪的GATT时期,多边贸易体制的各种重要决策近乎无一例外地首先由几个重要成员以非正式协商的形成,最后临近会议结束时再提交全体成员代表协商通过。在以富国俱乐部著称的GATF时代,这种不成文的习惯做法可能行得通(后来也并非如此)。然而,在当今由147个成员组成的WTO新时代,仍然继续承袭这个老皇历显然是不识时务的举措。自WTO成立以来,至今共举行了5次部长会议,其中已有两次以失败告终;最近3次部长会议,就有两次不欢而散。而且,虽然每次失败的原因不尽相同,但是广大的发展中国家对于会议的筹备和进行期间工作方式和程序的不透明、不民主和没有广泛的参与性所表现的不满甚至愤慨,却是共同的诱因。一个成立不到10年的多边贸易组织,其最高决策与审议机关的会议竟有如此之高的失败率,而且最近两次失败的会议都是决定这个新兴政府间组织主持的首轮多边贸易谈判命运的关键时刻(前一次没有如期发动千年回合,这一次导致多哈回合中途严重受阻、前程未卜)。这难道还不能引起WTO成员,特别是负有重大责任的发达国家成员的高度警觉和深思吗?!
    
可见,要挽救多哈发展议程,要保证WTO的正常运作,改革WTO部长会议和多边贸易谈判的决策程序和文件制定方式,已经是刻不容缓了。
    
发展中国家和一些非政府组织一直积极呼吁WTO议事方式的改革。例如,20004月,一批发展中国家曾经联名提交了一份WTO改革的建议,其核心是实现WTO的多边贸易谈判和部长会议具有透明性,广泛参与性和可预见性。(注:Preparatory Process In Geneva and Negotiating Procedure at the Ministerial Conferencc, Communication From Cuba, Dominica Republic, Egypt,Honduras, India,Indonesia,Jamaica,Kenya, Malaysia, Mauritius, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, and zimbabwe, WTO, WT/GC/W/471,24April 2002, Geneva.)在坎昆会议前夕,有几个非政府组织曾联合发表了一个关于《需要改进WTO内部透明度与参与的备忘录》(Memo on the Need to Improve Internal Transparency and Participation in the WTO)。(注:TWN et all, 2003, "Memorandum on the Need to Improve the Internal Transparency and Participation in the WTO", prepared by TWN, Oxfarm,PSI,WWF, CIEL, Focus on the Global South, LATP, Africa Trade Networl,IGTN an Tebtebba.)在这份备忘录中,这些非政府组织就曾发表警告:如果WTO还继续现在的做法,坎昆和今后其他部长会议将会冒很高的失败风险。坎昆会议的结局已经被这些非政府组织所言中了。当务之急,就是要对WTO的工作方式和程序果断采取改革措施,以免接下来的香港部长会议和今后的部长会议及多边贸易谈判重演西雅图会议和坎昆会议的惨剧。
    
首先,必须从根本上把由召集人驱动(chair-driven)改为由成员驱动(Members-driven)的会议主导方式。有会议,必有主持人或召集人或主席。但是,如果一个会议,从筹备到最后做出决定或通过文件完全由召集人操作,而且是在不透明、不顾绝大多数与会者的主张的情况下来进行操作,这种会议必然达不到预期的结果。尤其是政府间会议,召集人的主要职责是根据会议的议程和议事规则,利用自己的职位、智慧和技巧,使互为平等者的会议代表就有关议题进行协商和谈判,井尽可能促成最终达成协议。但是,会议的进程如何,能否达成协议,完全应该由会议的主体——与会成员来决定,即成员驱动,召集人只起穿针引线的作用。政府间会议的议题只能通过与会成员之间的谈判与协商来实现,而不是通过每一个与会成员与会议召集人之间的协商与谈判来完成。否则,这就不是一个政府间会议,也就扭曲了负责召集此等会议的政府间国际组织的政府间性质。
    
其次,必须确保会议的全程具有透明度和广泛的参与性或包容性。在会议筹备阶段,WTO应该尽可能让各成员的代表团参与会议议程和各种文件的准备工作,应该充分保证各成员常驻日内瓦的代表有时间就有关事项与首都进行联系,并保证能充分地发表意见和建议。在议会的举行期间,应及时、毫无保留地将会议的进展情况和不同意见或新的建议传递到每一个成员,各种紧急或临时的非正式磋商应尽可能让各成员代表参加,至少应该保证各种不同利益集团的成员代表参加,从而原则上摈弃少数成员参加绿色房间会议模式。
    
再次,必须确保会议最后文件的民主性和代表性。会议的最后文件是检验一个会议是否成功的标志。换言之,最后文件是一个会议的标志性成果,政府间组织及政府间会议尤其如此。因此,要实现多哈发展议程顺利闭幕,必须尽量促使各种会议和谈判最终产生高质量的法律文件。这里所说的“高质量”,主要是指最后文件必须就会议的主题有实质性的内容和结论表述。要实现这一最终目标,就最后文件本身而言,必须贯彻“求同存异”的原则。首先要表述WTO成员在有关议题上通过协商与谈判已经达成一致的内容,然后如实地反映虽经协商和谈判但仍然存在分歧的议题。在任何情况下,最后文件既不可遗漏具有广泛民主性和代表性的结论性意见,也不可将不具有广泛民主性和代表性的意见归于结论之中。
    
最后,要实现上述建议,根本的前提是WTO应该尽快制定系统的会议程序规则,尤其是部长会议的议事规则,(注:几个主要的发达国家成员不愿意制定部长会议的程序规则,理由是:作为WTO最高审议与决策机关的部长们,应该时如何驾驭部长会议具有灵活性,不能用程序规则束缚他们的手脚。参见Martin Khor, "An Analysis of the WTO's fifth Ministerial Conference (Cancun,10-14September 2003),Research Papers,www.g24.org.)从而使WTO倡导的规则取向以及实体与程序的双重公平与公正原则,不仅约束各个成员的国内措施,而且同样约束WTO的运作本身和各成员在WTO中的各种行为。
四、结束语
    
中国有句至理名言:失败是成功之母。坎昆会议的失败,并不等于多哈回合的失败,只是意味着多哈回合在行进途中摔了一跤。诚然,这一跤的确很重,甚至可以比喻为“伤筋动骨”。
    
作为本文的总结,笔者建议,要使多哈回合继续其议程,如期或尽早地拉下成功的帷幕,各WTO成员,特别是具有决定性影响的发达国家成员和具有代表性的发展中国家成员:
    
第一,必须深刻反思和总结坎昆会议的教训,尽快走出坎昆议会的阴影,弥合坎昆会议给WTO成员,尤其是发展中国家成员造成的精神上的创伤,本着一荣俱荣、一损俱损的理念和求同存异的原则,同心协力,携手走完多哈回合的最后一段最艰难的旅程。
    
第二,必须始终坚持多边主义为主、区域主义(含诸边主义和双边主义)为辅的全球自由化道路。在国家间相互依存性越来越强、经济全球化趋势日益加快的时代,无论是从整个世界和平与发展的大局着眼,还是从各国自身的经济与社会进步的局部出发,多边主义是应对包括贸易问题在内的各种跨国界、跨区域、跨大陆、跨大洋挑战的最佳途径。区域主义在应对这些挑战中只能取辅助或补充作用,从而是一种次佳的选择。至于单边主义,则必须予以坚决地抵制和摈弃,因为这种途径从根本上违背了国家间相互依存的国际社会发展规律。
    
第三,必须始终围绕多哈回合的主旨——发展问题展开多边谈判和寻求协商一致。既然当初多哈部长会议将WTO的首轮多边贸易谈判确定为发展议程,那么,无论是在谈判议题的确定与调整的先决问题上,还是在具体的谈判领域、部门和其他实质内容上,或在整个多边谈判的程序上,必须尊重发展中国家成员的国际法律人格和意愿,最大限度地吸收它们的建议或提案,尽可能保证它们充分地参与各种会议和各种法律文件的制定,并确保它们特别关切的特殊与差别待遇、多边贸易协定的实施、农业与棉花的生产支持与出口补贴、非农产品市场准入等重大议题最终能得到最大程度地解决。
    
最后,尤其要强调的是,最终检验多哈发展议程是否成功,不在于多哈回合在时间上是否如期或延长多久结束,在形式上缔结了多少项协定,在与贸易有关的领域方面是否缔结有协定或缔结了多少新领域的协定。关键是依次要看:(1)多哈回合的主题——发展问题解决的程度,即:广大的发展中国家成员在新达成的多边贸易协定中是否获得了真正的实惠;(2)新达成的多边贸易协定是否有利于推动全球贸易自由化的纵横发展;(3)作为全球贸易自由化的体制保障,WTO的运作是否将变得更加民主、透明和高效率。

 

原载《理论月刊》2004年第7期

 
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